中宏網北京2月25日電 聚焦"奮斗百年路 啟航新征程"主題，中宏論壇第十二場在線研討于2月25日下午召開。中國人民大學財政金融學院教授、財政系主任呂冰洋應邀出席論壇并主題發(fā)言。

　　呂冰洋圍繞調動地方積極性和建設統(tǒng)一大市場這對矛盾，對“十三五”時期我國地方事權改革、稅收改革等對構建統(tǒng)一大市場做出的積極貢獻進行總結，就“十四五”構建新格局背景下，健全省以下財稅體制，完善地方稅系等提出建言。

　　以下是呂冰洋發(fā)言：

　　我的發(fā)言主題，聚焦在如何在新發(fā)展格局下，進行財稅體制建設。

　　我們知道當前經濟工作重點，是貫徹新理念，打造新發(fā)展格局。新發(fā)展格局的要義就是要“加快形成以國內大循環(huán)為主體、國內國際雙循環(huán)相互促進的新發(fā)展格局”。

　　我們是一個大國，大國有大國的優(yōu)勢，市場空間非常廣闊，要構建新發(fā)展格局，一個中心任務，就是推動中國的統(tǒng)一大市場建設。

　　2021年1月31日中共中央辦公廳國務院辦公廳印發(fā)《建設高標準市場體系行動方案》，提出“通過5年左右的努力，基本建成統(tǒng)一開放、競爭有序、制度完備、治理完善的高標準市場體系”。

　　要建設國內統(tǒng)一大市場，推動國內經濟大循環(huán)，財稅體制將發(fā)揮重要作用。但是，結合我一直以來的實證研究，這里面存在一個矛盾，財稅體制要發(fā)揮中央和地方兩個積極性，既要調動地方積極性，同時又要抑制其不利于統(tǒng)一市場建設的行為，財稅體制與此有著重要聯(lián)系。

　　在以往財稅體制改革中一直面臨這個問題。比如上世紀80年代，“分灶吃飯”的財稅體制，極大調動了地方增收節(jié)支的積極性，但是也引發(fā)嚴重的地方市場保護，包括原材料保護，產品市場保護等。產生了嚴重的市場分割，我們這幾十年財稅體制改革歷程，實質就是在不斷尋找一種處理好這對矛盾的最佳方式。

　　在財稅體制當中，核心是事權與財權。財權給了地方相應的財政利益，有利于激發(fā)積極性。事權，即給地方的職責，相當于賦予其影響地方經濟社會事務的手段。因此，事權財權配置，一定要考慮調動地方積極性，又要維持統(tǒng)一市場建設目標。這方面，我們是在財政收權放權當中，不斷尋找平衡。收權優(yōu)點：一是有利于保持制度統(tǒng)一（如稅收）；二是全國性公共物品提供（如高鐵）；三是宏觀調控如實施積極財政政策；四是平衡區(qū)域發(fā)展（如轉移支付）等。這里面有個度的把握問題。

　　我們對以往的制度做一個分析。在過去20多年時間里，我們的統(tǒng)一市場建設的怎么樣？中央財政在其中發(fā)揮了怎樣的作用？

　　首先看統(tǒng)一市場建設。最直觀的觀察指標，即市場分割程度，我們可以從兩個維度觀察：一是產品市場分割；二是要素市場分割。對此，我做了大量測算。大家可以看到，在上世紀八十年代，市場分割程度是很嚴重的，2000年以后，市場分割程度的整體趨勢是逐年下降。這個數據反應在地級城市之間，確實呈現下降趨勢，成效很顯著。現實中我們也可以感受的到，比如新疆阿克蘇的蘋果，我們在北京在京東下個訂單，很快就會送到。這意味著貿易在地區(qū)之間基本打通了。

　　我們再看下資本要素市場分割情況。要素市場基本由資本市場和勞動力市場組成。勞動力是受戶籍制度管制的。我們主要分析資本要素市場。資本要素市場在地區(qū)區(qū)域之間，行業(yè)之間都處于持續(xù)下降趨勢。

　　通過上述兩個實證分析，我們可以得出一個結論，近二十年的國內統(tǒng)一市場建設成效顯著。中國是一個大國，統(tǒng)一市場建設好了，相當于市場的競爭賽地變得很平整。有利于推動萬馬奔騰局面的出現。資本以及產品可以根據價格信號來尋找自己的最優(yōu)配置，并成為推動中國經濟增長的重要因素。

　　當然，現在也依然面臨一些問題，這也是未來構建新發(fā)展格局的一個重要原因。那么，推動統(tǒng)一市場建設的重要力量在哪里？我們關注的財稅體制有一項事權，事權既是財政問題，也是行政管理問題。事權代表政府職能。我們看事權變化。從1998年以后，在人民銀行和工商銀行等不斷實施垂直管理，這意味著行政手段干預市場的手段在縮小。在很大程度上能夠保障市場統(tǒng)一。以前只顧金山銀山，不顧綠水青山的情況，隨著這種行政管理體制改革將逐漸減少。

　　市場基礎設施建設對推動國內經濟循環(huán)具有重要作用，而強化市場基礎設施建設的主要力量來自中央政府。包括加強新一代信息技術在鐵路、公路、水運、民航、郵政等領域的應用，推動第五代移動通信、物聯(lián)網、工業(yè)互聯(lián)網等通信網絡基礎設施，人工智能、云計算、區(qū)塊鏈等新技術基礎設施，數據中心、智能計算中心等算力基礎設施建設。中央政府要完成這些建設，就需要合理調整政府間事權分配，例如，高等級公路建設的決策權和監(jiān)督權可以集中在中央政府，執(zhí)行權和支出責任可以根據具體情況下放給地方政府，地方政府再根據情況部分放到市場，例如，以PPP模式完成公共產品供給。

　　分稅制對地方政府積極性發(fā)揮的影響，表現在極大調動了地方的積極性。通過增值稅、企業(yè)所得稅分成，激勵地方政府發(fā)展工業(yè)、發(fā)展服務業(yè)，獲得相應的財政收益；鼓勵地方通過招商引資來發(fā)展經濟。

　　這種積極性的激發(fā)，帶來一個問題，地方通過各種稅收杠桿來影響地方經濟。比如，通過非正式稅收返還，工業(yè)土地的低價出讓，以及放松環(huán)境監(jiān)管等，或者降低稅收征管水平，從而對統(tǒng)一市場建設產生不良影響。

　　這也是未來改革要重點解決的問題。怎么解決？還是要回到發(fā)揮地方積極性這個大的方向。通過財稅體制改革，引導地方積極性發(fā)揮的方向，從過度注重經濟發(fā)展，過度重視吸引企業(yè)投資，轉向如何滿足當地居民需要，改善當地公共服務提供水平。

　　怎么做？十九大《公報》指出，加快建立現代財政制度，建立權責清晰、財力協(xié)調、區(qū)域均衡的中央和地方財政關系。“十四五”改革重點：健全省以下財稅體制；完善地方稅系。為什么這么講，因為2016年以來，轉移支付、事權制度改革等，主要集中在中央和省級層面，而省以下財稅體制是百花齊放的，各種形態(tài)都有。投資者面臨的市場環(huán)境就有可能受到這些財稅體制影響。因此，下一步改革，將集中在健全省以下財稅體制，完善地方稅系。讓地方財政收入來源，更多的從生產性稅基轉向受益性稅基。即，地方通過提供好公共服務，獲得相應的財政收益。而非從企業(yè)投資獲得相應的財政收益。這就要引導地方稅系的轉變，當然并非百分之百的轉變，仍舊要激發(fā)地方的造血功能，發(fā)展經濟的功能，只是強調了度的把握。更多轉向通過提供公共服務增加稅收，這樣的稅基轉變，意味著房地產稅，增值稅分成辦法的改變等，都將成為未來改革的重點，推動新發(fā)展格局的形成。

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